政研观察 | 以《意见》出台为契机，开启制度创新新篇章

当前，我国城镇化发展步入中后期，城市建设由大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，从重建设轻运行到两者并重的阶段，从“有没有”到“好不好”的阶段。增量建设时期的制度体系难以适应新阶段需求，亟待加强制度创新。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确了城市更新的总体要求、主要任务、支撑保障和组织实施等，是城市更新里程碑式的文件，拉开了大规模制度创新和机制创新帷幕。

一是构建全生命周期实施机制。在项目生成方面。《意见》提出“创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制”，以需求为导向，问需于民、问计于民，先体检后更新，在广泛调研群众需求基础上确定项目，生动体现了人民立场；在科学实施方面。《意见》提出“建立完善专项规划－片区策划－项目实施方案的规划实施体系”，把项目实施建立在环环相扣的规划实施程序中，从而有助于有力有序推进城市更新；在精细化管理方面。《意见》强调要“强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用”。以前的城市规划管理比较粗放，适应于增量建设，而城市更新正是城市设计大显身手的领域，通过空间精细化设计，引导精细化管理。

二是完善分类分批实施机制。首先，分批实施。《意见》提出“尽力而为，量力而行，不搞劳民伤财的面子工程、形象工程”，这就要求地方政府根据人民群众需要、财政承受能力等因素确定城市更新项目供应时序次序，分轻重缓急实施。其次，分类实施。城市更新涉及众多领域，需要有针对性的制度创新。例如老旧街区、老旧厂区、城中村的改造对象、土地产权、房屋类型等各不相同，要求相应的改造策略和金融产品等支持。这是因地制宜、实事求是原则的具体体现。

三是探索可持续性城市更新模式。传统的城市开发建设方式依赖土地财政，导致地方债务居高不下、城市更新不可持续。《意见》提出“转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式”：一是创新金融政策，“推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等”，形成多元化的城市更新资金筹集渠道，助推金融行业持续深化改革；二是优化土地规划政策，如优化零星用地集中改造、用途依法合理转换、盘活存量资产、容积率转移或奖励等，从而推动形成可持续性的城市更新模式。

四是健全房屋使用全生命安全管理制度。目前，我国2000年以前的住房占比已经接近30%，房屋维护、管理等日益成为制度创新的蓝海。如专项维修资金存在两轨并存，续存续缴难度大、提取使用困难等问题，《意见》中提到“探索以市场化手段创新房屋质量安全保障机制。完善住宅专项维修资金政策，推动建立完善既有房屋安全管理公共资金筹集、管理、使用模式”。通过专项维修资金改革和建立公共资金筹集模式，并通过管理和使用模式创新，如放宽专项维修资金超额增值收益使用范围，允许购买住房保险，让保险公司承担日常巡查、灾后赔付等，实现房屋使用全生命周期安全保障。

五是助力构建房地产发展新模式。房地产行业逐渐从增量房时代过渡到存量房时代，大规模投资建设逐渐接近尾声。《意见》出台为开发企业转型铺就新赛道。在投资方面。如《意见》提出“加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用”。这意味着鼓励市场主体进行商改租、工改租，以专业经营能力获得长期稳定利润。《意见》还强调“鼓励产权所有人自主更新”，并“制定修订分类适用的消防、配套公共设施等标准。”这为开发企业提供广阔的蓝海；在服务方面。根据国际经验，未来房地产业的服务含量将加重，《意见》提出“增设助餐、家政等公共服务设施”等具体措施，为房地产行业转型升级奠定良好的基础。

六是完善社区治理制度。城市更新八项任务落实在社区层面，正是提升社区治理能力契机。一是密切联系群众。《意见》提出多样化的公共服务设施和配套基础设施，无体检不更新，先体检后更新，深入调研人民群众的需求，哪个最急需就供给哪个，合理确定供给时序。二是协调社会矛盾。城市更新涉及众多利益主体，城市更新过程就是利益协调过程，也是维护社会稳定的重要抓手。以南京市石榴新村自建房自主更新为例，住房产权主体复杂、矛盾错综交织，在当地政府指导下，成立8个居民工作组，由机关干部、街道办、地方城投公司等工作人员组成，分类别、分批次召开69场居民议事会，调研需求、答疑解惑、解决矛盾，签约率达到97%。

《意见》出台，开启了城市更新新征程，宽阔的制度创新空间徐徐打开。党的二十届三中全会指出“坚持以制度建设为主线”，各地要积极探索八类任务的实施路径，探索相关的法律法规、技术标准以及财政、金融、土地等政策，互学互鉴，行稳致远，中央相关部门要密切追踪、总结经验、上下贯通、左右联动，加快有关制度“改立废”，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。